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国务院参事仇保兴:老旧小区改造既可对冲投资下滑,又可改变城市肌理

浏览次数:219次      更新时间:2020-04-28 13:17:35
继老旧小区改造于2019年正式成为国家政策之后,2020年4月14日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,对老旧小区改造投资进一步加码。会议明确要求,今年各地计划改造城镇老旧小区3.9万个,涉及居民近700万户,比去年增加一倍。
    次日,国务院参事、住建部原副部长、中国城市科学研究会理事长仇保兴在接受《财经》专访时表示,全国460亿平方米建筑中,老旧小区存量达100亿平方米。如果按照1000元/平方米的补助标准,分5年补助完成,将拉动投资10万亿元,“平均每年投2万亿的真金白银,它的好处是当年即可投出去,对经济带动很大,可以有效对冲投资下滑”。仇保兴说。
    2016年,仇保兴以国务院参事身份上书中央,建议启动老旧小区改造,是这一政策最早的建议者,国务院总理李克强亦当即做出批复,请中央部委研究落实。2018年,民间投资开始下滑,地产市场萎缩,而过去10年间投资的“重要抓手”保障房投资和棚户区改造投资相继退出,老旧小区改造投资遂在2019年接力成为“稳投资“的”新抓手” 。
    仇保兴指出,老旧小区改造将极大提升民众生活的便利性,有效增加服务业就业,甚至对疫情防控亦有正向作用,“老旧小区改造完成后,将极大地增加城市的韧性,提升城市抗风险的能力” 。
    对冲投资下滑  
    既能解决城市痛点,又能延续投资强度
    《财经》:在全球范围内,新冠疫情对经济运行造成了巨大破坏。在疫情没有最终得到控制的情况下,传统的进攻型刺激政策失效,启动防守型政策、比如发放消费券、帮助民众暂渡难关的呼声越来越高。此时加码老旧小区改造,难道不担心投资失效?
    仇保兴:我们可以做一个对比。10年前,我们启动了保障房投资政策,5年建成3600万套保障房。但是,很多保障房地偏人少,服务业配套跟不上,造成诸多空置。比如贵阳市,就曾有多达3万套的保障房空置,有的省空置多达25万套,新闻曝光出来以后,引起了中央的重视。后来的棚户区改造,则是一刀切地大拆大建,新盖起来的房子,各种配套仍然不够完善,而货币化补助又金额巨大。我们觉得,启动老旧小区改造,既能解决老旧小区的痛点,又能解决城市实际问题,还能把投资强度延续下去。
    你可以看到,政府投资的有效性在逐步提升,老旧小区改造针对的是城市居民的痛点,那么,也就不用太担心投资失效的问题。
    《财经》:刚才您提到投资强度延续的问题,老旧小区改造将拉动多大规模的投资?
    仇保兴:中国大陆建筑面积约460亿平方米,根据中国城市科学研究会的测算,老旧小区面积约为100亿平方米。如果以1000元/平方米予以补助,总投资额将达10万亿。
    今年的政策加码了,就算我们用最简单的算法平均一下,5年完成,每年也有2万亿,“它的好处是,当年即可投出去,对经济带动很大,可以有效对冲投资下滑” 。
    城市内在需求巨大
    政府不能包办一切,容积率是撬动市场之手的杠杆
    《财经》:老旧小区当下存在哪些痛点?
    仇保兴:主要是生活不便。比如,没有电梯,老年人要坐“吊篮”上下楼。这次国常会专门提到,今年改造的重点是2000年前的小区,这些小区普遍不设停车位。你会看到,20年过去,没有停车位的老旧小区还是停满了车。如果有了充足的停车位,是否会有效拉动不断下滑的汽车需求呢?
    另外,托幼、养老、买菜等问题也很突出。
    除了生活不便,建筑质量也是一个突出的问题。一般来说,一栋建筑的寿命,要在100年以上,但中国建筑的平均寿命只有35年。重建设、轻运营,是普遍存在的问题。
    2000年前,相当一部分老旧小区是政府盖的房子,甚至是集体建房,1998年房改之后分到了个人手里,这些小区的维修近乎停滞。商品房领域,有的开发商卖完房子就注销公司,逃避了后来的质量管理。也就是说,住房质量监管制度与住房这一长期消费品不匹配。后来我们建立了质量追溯制度,但老旧小区的建筑质量亟需改进,有些建筑是要拆掉重来的,否则,人民群众的生命安全都会出问题。这些年,你不时也会在新闻中看到旧楼垮塌的悲剧。
    《财经》:既然痛点如此突出,之前为何没有进入城市决策者的视野?
    仇保兴:其实早就进入城市决策者的视野了,但这又和财力、对城市的认知有直接关联。
    上世纪80年代,天津就已启动老旧小区“改造”,但那时的改造,更多是“穿衣戴帽”。这种做法,后来在很多城市都施行了,你经常会看到,一个老旧小区,外墙被粉刷一新,但小区内在的肌理,全无变化。
    后来,上海对筒子楼进行了“轻型”改造,配厨房、卫生间。此时,小区的内在肌理就发生了改变,这是很大的进步。
    《财经》:既然认知有差距,那么,多达10万亿的投资,我们仍然担心投资浪费问题。
    仇保兴:你的担心有道理。别的不说,就说我们住建部大院,也曾“穿衣戴帽”,钱也花了,有些小区居民还是很不满意。
    最不满意的人是谁呢?建筑学的院士。好几个都住在住建部大院里,他们是大行家,可地方政府未曾征求民意,也没有征求专家的意见,就一刀切地做了。院士们就很痛惜,觉得白白浪费了小区改造的良机。
    老旧小区改造要注重解决内在的肌理,地方政府要和居民对话。自上而下的改造,肯定不如充分对话、形成针对性方案的改造有效率。
    《财经》:世界范围内,人口稠密的大都市,TOD(即公交为主、站城一体、职住平衡的城市发展模式)已成潮流,TOD也是对城市的改造。但在中国的实践中,出现了产权边界模糊、各产权方无法找到利益平衡点,进而推诿扯皮导致项目无法落地的问题。您所说的老旧小区的“对话”式改造,如何实施落地?
    仇保兴:这是一个好问题。举个例子,已有的老旧小区改造,在加装电梯时,谈崩的案例就出现过。道理很简单,要给一楼居民以补偿。问题是,谁来补偿?怎么补偿?
    上海是通过做群众工作,广州则是财政补贴。但国外和中国香港地区TOD项目的成功经验,是由城市设计师统筹各方利益,也就是说,我们需要一个衔接各方、了解各方痛点、并能提出市场化解决方案的项目执行团队。有了专业的项目执行团队,政策才能高效落地。
    老旧小区改造过程中,有些楼确需拆掉,建设或扩建地下停车场,那么,城市设计团队就会提出建议,一楼居民以半价或三分之一的价格即可购得停车位,这是市场化的解决方案。
    《财经》:也就是说,老旧小区改造,绝非只是政府的事,需要最大限度地调动市场的力量。
    仇保兴:这次的国常会特别提到,要建立政府与居民、社会力量合理共担改造资金的机制,中央财政给予补助,地方政府专项债给予倾斜,鼓励社会资本参与改造运营。
    地产财富的奥秘,在于容积率。一个老旧小区,如果把最边上的楼拆掉,起一座高层,容积率就发生了变化,市场之手自然会愿意加入。
    这座现代化的高层建筑,又可以参考TOD模式,把托幼、养老、医疗等便民服务嵌入其中,在满足小区居民需求的同时,又有效拉动了服务业的就业。
    城市财富的奥秘,在于密度,在于街头巷尾服务业的嵌入。这次新冠疫情,受冲击最大的就是服务业就业。老旧小区改造,恰好可以针对性地补充这个缺口。
    “韧性城市”是终极目标
    中心控制模式杀敌八百,自损一千
    《财经》:您刚才谈到了生活性服务业的就业问题,如果TOD模式可行,意味着职住平衡,也就是说,小区居民亦可就近就业。
    仇保兴:职住平衡,对缓解交通拥堵、减少环境污染、节省时间以改善生活质量、提升城市运行效率,都有巨大的意义,但这次我想换到疫情防控角度来看待这个问题。
    宋代的时候,城市里是街坊制。坊是可以宵禁的,晚上关闭,早上打开,可开可合,这对城市防御非常重要。你有没有想过,如果我们今日的小区和片区,也可开可合,对疫情防控会起到怎样的作用?
    若干小区组成一个片区。小区发生疫情,就封闭小区;片区发生疫情,则封闭片区。除了湖北和武汉,疫情只是在极少数小区和片区发生,那么,我们只需要封闭小区或者片区就可以了,城市其他区域的生产生活不受影响。
    我们不要轻易就让整座城市封闭,但是,如果城市的小区和片区无法做到可开可合,那就只能全城停摆了。
    《财经》:我们的小区,说关就关了,难道不是可开可合?
    仇保兴:你没有理解可开可合的内涵。如果你能够做到有效率的可开可合,是有前提条件的,就是你刚才提到的职住平衡。
    如果就业可以七成在片区,不管外面的风浪多大,你有七成的经济活动照常进行而没有停滞对不对?小区和片区里面,刚才说到的各种服务业一应俱全,远程教育中心、创业中心都在其中,你不离开小区、不离开片区,也能很好地工作生活。这个时候,片区就可开可合了。
    新加坡“规划之父”刘太格先生在你们《财经》的论坛上讲解过“星座城市”,“星座城市”就是麻雀虽小五脏俱全。这次新加坡“佛性”抗疫取得了很大的成功,与新加坡800多个社区麻雀虽小五脏俱全有直接关系。特别是,每个社区的卫生中心都起到了预警和分级诊疗中的守门人作用,对疫情防控正向作用极大。
    《财经》:新加坡实际上是一座城市,在这次疫情防控中,这座城市很有弹性。
    仇保兴:和新加坡相比,我们的城市就显得比较脆弱,对灾害的响应机制完全不同。
    近些年来,韧性城市的概念兴起。所谓韧性城市,自然是由韧性细胞组成的,而韧性细胞就是韧性社区。韧性城市需要把以下4个目标统一起来:居民生活质量提高;经济更有活力,创造更多就业机会;绿色可持续发展;城市安全与防灾。
    你会发现,老旧小区改造的终极目标,也是如此。
    一座城市,如果什么事情都是中心控制,都是自上而下,问题就会很突出,杀敌八百,自损一千。仿效“星座城市”,形成若干组团,每个“星”是小区,每个“座”是片区,自我循环,自我满足,才是未来城市的模样。